粤开证券-【粤开宏观】“财政重整”的缘由、本质与应对：防范下一个鹤岗-220120

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导读：2021年12月23日，鹤岗市人社局发布公告称，因鹤岗市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。

鹤岗成为首个财政重整的地级市，引发市场对基层财政困境的担忧。

什么是“财政重整”？鹤岗为何陷入财政重整？还有哪些地级市债务付息压力较大？地方政府启动财政重整后该怎么办？本文主要回答以上四个问题。

摘要：一、什么是“财政重整”？三点认知第一，“财政重整”源于2016年《地方政府性债务风险应急处置预案》（简称“88号文”）。

88号文规定了财政重整的两种情形：一是“自愿型”，市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时；二是“强制型”，市县政府年度一般债务（专项债务）付息支出超过当年一般公共预算（政府性基金预算）支出的10%。

第二，财政重整不同于西方国家的政府破产。

1）财政体制不同。

美国是联邦制国家，联邦政府、州政府、地方政府只是事权范围、管辖地域的不同，没有上下级关系，不存在联邦政府、州政府为地方政府财政兜底的情况。

而我国是单一制结构，上级政府对下级政府存在领导与被领导的关系，牵一发而动全身。

2）衡量指标不同。

国际上通常以60%（公共债务占GDP比重）作为债务率警戒线，针对的是全部债务；而我国财政重整仅针对显性债务，以债务付息率作为衡量指标。

3）重整目的不同。

西方政府通过破产清理摆脱“旧”的债务，获得财政“新生”；而财政重整是在债务风险出现“苗头”时就及时响应，体现了未雨绸缪防风险的思想。

第三，财政重整在我国早已出现，但此前均局限在区县层面，鹤岗是全国首个财政重整的地级市。

早在2018年，四川省资阳市安岳县、雁江区由于债务付息压力过大，启动财政重整计划。

随后，两县级政府积极化债，区域内债务风险明显降低，均于2019年5月“退出”财政重整。

二、鹤岗为何启动“财政重整”？表象&本质1.表象：土地出让收入下滑可能是此轮“财政重整”的导火索从债务付息上看，鹤岗此轮财政重整不是在债务付息率超过10%后强制进行的，更大概率是由于近年土地出让收入大幅下滑、专项债务偿债风险上升，债务领导小组认为确有必要而主动进行的。

从“账面”上看，2016-2020年鹤岗一般债务付息率相对较低且稳定，分别为0.9%、0.5%、0.5%、0.8%和1.0%；专项债债务付息数据一直处于“缺失”或“挂零”状态，没有体现在“账面”上。

据我们测算，2017-2020年鹤岗市专项债务付息率分别达到6.8%、5.5%、6.4%和5.2%，距离10%的“红线”还有段距离。

2.本质：资源枯竭、人口流失、经济增长乏力，鹤岗财政重整早有预兆长期以来鹤岗市财政收支矛盾突出，严重依赖上级转移支付和债务收入。

2020年鹤岗市一般公共预算收入23.0亿元，一般公共预算支出136.8亿元，年度财政缺口113.8亿元，依靠上级补助收入（104.7亿元）、债务收入（17.3亿元）补足。

财政与经济是一体两面的关系，鹤岗财政上的困难折射出其经济发展上面临的困境。

2012年以来，受环境整治、煤炭量价齐跌等负面影响，鹤岗市煤炭产业逐渐没落，沦为典型的“资源枯竭型”城市。

截至2020年，鹤岗市GDP仅有340.2亿元，八年间年复合增速为-0.6%，低于同期全国水平8.8个百分点。

三、地方财政重整，鹤岗会是最后一个吗？近年来部分地区发生财政重整的直接原因，在于专项债务利息刚性支出与土地出让收入快速下滑的矛盾：地方偿债高峰期利息刚性支出不减，叠加土地出让收入下降导致政府性基金支出大幅减少，最终推动专项债务付息率被动上行。

但当前地方财政重组出现的根本原因，在于短期稳增长与中长期经济转型平衡的困难，更在于财政体制的发展完善落后于经济改革：我国经济发展从房地产繁荣走向科技和制造强国，但短期内房地产市场仍是经济发展的重要支撑与财政收入的重要来源。

2021年三季度以来土地市场降温，总体呈现量价齐跌，近期政策已逐步释放信号纠偏，但土地市场预期转暖仍需时间，部分依赖土地出让收入的地区面临财政重整的压力上升。

从全国层面来看，地方政府债务风险整体可控，债务付息压力不大。

自2015年以来，地方政府债务付息率一直处于上升通道，尤其是专项债务付息率。

但截至2020年，一般债务付息率和专项债务付息率分别为2.0%和3.2%，距10%的红线仍有较大的空间。

从省级层面来看，局部地区债务率偏高、债务付息压力较大，尤其是专项债务。

各省份一般债务付息压力较小，一般债务付息率均在4%以下。

相较而言，专项债务付息压力较大，其中宁夏（7.7%）、辽宁（5.9%）、青海（5.3%）等5个省份专项债务付息率在5%以上。

从地市层面来看，3个地级市一般债务付息率超过7%、14个地级市专项债务付息率超过7%。

排除个别地级市将债务付息支出挂在其他账户的情况，仅从“账面”债务付息数据来看，辽宁2个、内蒙古1个地级市2020年一般债务付息率超过7%；专项债务付息率超过7%的有14个，分布在辽宁、内蒙古、福建、宁夏等9个省份。

四、如何有效应对财政重整？陷入财政重整后，地方政府可以出的“招”相对有限，主要包括以下三种：一是增收。

可行措施包括加大清缴欠税欠费力度、增加政府资源性收入、暂停部分财税优惠政策、将部分国有资产予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

但这不意味着地方政府可以新增税、乱收费。

二是节支。

在重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，本级政府其他财政支持应保持“零增长”或者大力压减。

具体的涉及以下几个方面：三不一退、削减经费、缩减编制、清理补贴等措施。

三是求助。

地方政府增收、节支仍无法“填坑”的情况下，可以申请省级政府临时救助。

从部分地区财政重组经验来看，增收与求助上级政府的效果最为明显，而节支能进一步巩固财政重组的成果，起到“临时”的应对作用。

但从中长期来看，要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，避免陷入财政危机。

站在更长远的角度，未来还要立足人口老龄化、产业结构变化、解决收入不均等不平衡的矛盾、高质量发展、充分调动中央和地方、企业、科学家的积极性的角度构建新的财政和税收制度。

风险提示：土地出让收入大幅下滑、部分地级市债务付息率测算不准确。